公共財(cái)政與政府投融資管理

第一講  夯實(shí)基礎(chǔ)

財(cái)政到底是什么關(guān)系

一、明確職能，統(tǒng)籌兼顧

二、什么是財(cái)政？

想一想：有哪些社會(huì)財(cái)富的分配方式？

三、從整體中把握財(cái)政

政府財(cái)政收入來(lái)源

四、我們的財(cái)政怎么了

財(cái)政不斷改革中，至今沒(méi)有停止……

復(fù)式預(yù)算

部門預(yù)算

國(guó)庫(kù)集中支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度

國(guó)債制度

稅收制度

五、財(cái)政改革新政的內(nèi)容

六、政府為什么要進(jìn)行投融資？

市場(chǎng)失靈

政府的職能

（一）提供公共產(chǎn)品的需要

（二）政府經(jīng)營(yíng)城市的需要

（三）城鎮(zhèn)化的需要

研究表明，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加5.9個(gè)百分點(diǎn)。

僅解決社會(huì)保障和公共服務(wù)，農(nóng)民市民化成本至少人均10萬(wàn)元。在未來(lái)20年，要將4億到5億進(jìn)程農(nóng)民完全市民化，至少需要支付40萬(wàn)億到50萬(wàn)億的成本。而“十二五”期間，按7%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率計(jì)算，地方政府財(cái)政收入才約為70億元。缺口很大。

七、走對(duì)路——融資模式的選擇

八、搭對(duì)車——融資方式的選擇

第二講

政府債務(wù)的由來(lái)與認(rèn)知

一、國(guó)債理論的演進(jìn)

（一）大蕭條以前的正統(tǒng)國(guó)債理論－國(guó)債有害論

18世紀(jì)大衛(wèi)·休謨的“國(guó)債亡國(guó)論”

國(guó)家發(fā)行國(guó)債必然會(huì)引起糧食和勞動(dòng)價(jià)格的上升

支付國(guó)債利息要增加稅收，會(huì)增加勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)

國(guó)債券大部分掌握在以食利為生的有閑人那里，鼓勵(lì)了寄生生活。

國(guó)債券如果為外國(guó)所持有，會(huì)使國(guó)家變?yōu)橥鈬?guó)的附庸

 國(guó)債理論的演進(jìn)

亞當(dāng)·斯密

國(guó)家之所以舉債是因?yàn)楫?dāng)權(quán)者奢侈而不知節(jié)儉。

國(guó)債助長(zhǎng)了戰(zhàn)爭(zhēng)

國(guó)債所籌資金是用于非生產(chǎn)性支出，會(huì)導(dǎo)致國(guó)家的衰敗。

國(guó)債將產(chǎn)業(yè)資本專門用于非生產(chǎn)用途，減少了現(xiàn)存資本，妨礙了生產(chǎn)。

只有在戰(zhàn)爭(zhēng)繼續(xù)的情況下，才可以發(fā)行國(guó)債。

大衛(wèi)·李嘉圖

國(guó)債是“空前的無(wú)比的災(zāi)禍”，稅收優(yōu)于國(guó)債。

國(guó)債理論的演進(jìn)

（二）凱恩斯學(xué)派－國(guó)債新哲學(xué)論

第一，以國(guó)債支持財(cái)政赤字的實(shí)行，可以直接或間接地?cái)U(kuò)大社會(huì)總需求，從而消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)和解決失業(yè)問(wèn)題。

第二，國(guó)債是經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必須條件，國(guó)債的利與弊應(yīng)當(dāng)從刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度去考察、去評(píng)價(jià)。

第三，國(guó)家的資產(chǎn)與負(fù)債可以相互抵消。雖然政府欠下了巨額債務(wù)，但同時(shí)也添置了資產(chǎn)。

第四，國(guó)債不僅不會(huì)造成下一代的負(fù)擔(dān)，而且為下一代增加可繼承的遺產(chǎn)。

第五，國(guó)債可以隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增長(zhǎng)。

第六，國(guó)債可以作為政府調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。

發(fā)行國(guó)債能否引起通貨膨脹？

向居民舉債

向企業(yè)舉債

向商業(yè)銀行舉債

向中央銀行舉債

1997年債務(wù)負(fù)擔(dān)率

美國(guó)  62.1%

日本  97.3%

德國(guó)  59.9%

英國(guó)  59.0%

法國(guó)  59.8%

泰國(guó)     20.9%

菲律賓   52.7%

韓國(guó)     16.0%

巴西     47.7%

墨西哥   28.0%

西方發(fā)達(dá)國(guó)家由金融危機(jī)→經(jīng)濟(jì)衰退→債務(wù)危機(jī)

發(fā)達(dá)國(guó)家債務(wù)

美國(guó)國(guó)債總額已達(dá)14.083萬(wàn)億美元的新高。逼近美國(guó)法定國(guó)債的上限14.294萬(wàn)億美元，相當(dāng)于美國(guó)人均負(fù)債4.53萬(wàn)美元。

根據(jù)美國(guó)銀行美林的數(shù)據(jù)，雖然2010年12月份以來(lái)美國(guó)國(guó)債價(jià)格已大跌約2.4%，但全年的平均投資回報(bào)率依然在5.27%左右。2010年的美國(guó)商業(yè)票據(jù)和國(guó)債平均認(rèn)購(gòu)倍數(shù)約為2.5。

根據(jù)美國(guó)國(guó)家預(yù)算局的預(yù)測(cè)，到2015年美國(guó)國(guó)債和GDP的比例肯定會(huì)超過(guò)150%，甚至更高，會(huì)超過(guò)200%。這種情況其實(shí)我們可以講美國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)陷入了一個(gè)債務(wù)危機(jī).

美國(guó)自己包含聯(lián)總會(huì)(FED)+各州政府+地方政府+美國(guó)退休基金+國(guó)內(nèi)基金等,大約持有14萬(wàn)億國(guó)債的68%, 約為9.7萬(wàn)億美元.

歐債問(wèn)題

二、我國(guó)國(guó)債的歷史回顧

1950年人民勝利折實(shí)公債

1954－1958年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債

1959－1980年20年的國(guó)債空白期

原因是什么？

中國(guó)中央政府30年債務(wù)/GDP比率

第三講

我們做了什么

一、債務(wù)告急

2013年4月9日國(guó)際惠譽(yù)評(píng)級(jí)公司將中國(guó)主權(quán)信用等級(jí)從1999年下調(diào)一個(gè)等級(jí)，認(rèn)為中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題十分嚴(yán)重。

2013年6月27日，國(guó)家審計(jì)署報(bào)告指出：部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率已超過(guò)100%，最高達(dá)189%。

這9大城市為：南京、成都、廣州、合肥、昆明、長(zhǎng)沙、武漢、哈爾濱、西安。

2013年7月26日，國(guó)務(wù)院急電國(guó)家審計(jì)署暫停所有項(xiàng)目，立即開(kāi)始審計(jì)地方政府債務(wù)。對(duì)地方債務(wù)緊急大摸底。

二、付諸行動(dòng)——審計(jì)風(fēng)暴

2012年11月至2013年2月，審計(jì)署對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)(以下統(tǒng)稱省本級(jí))及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)(以下統(tǒng)稱省會(huì)城市本級(jí))，共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。

此次審計(jì)共涉及的903個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、223個(gè)融資平臺(tái)公司、1249個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、83個(gè)公用事業(yè)單位、273個(gè)其他單位、22 240個(gè)項(xiàng)目，共75 559筆債務(wù)。

將地方政府性債務(wù)劃分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（一）部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，一些省會(huì)城市本級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

36個(gè)地方政府本級(jí)中，有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長(zhǎng)，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過(guò)20%。一些省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高，2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。

有13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%，最高的達(dá)60.15%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，償債率最高的達(dá)67.69%。由于償債能力不足，一些省會(huì)城市本級(jí)只能通過(guò)舉借新債償還舊債，5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)38.01%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高的為16.36%。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（二）部分地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(zhǎng)，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。

2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(zhǎng)1183.97億元，占比提高3.61個(gè)百分點(diǎn)；而上述地區(qū)2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國(guó)家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（三）部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，償債壓力較大。

有10個(gè)省本級(jí)2012年底高速公路債務(wù)余額比2010年有所增長(zhǎng)，增長(zhǎng)額2156.59億元，增長(zhǎng)率為36.88%。在債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)的同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、貨車流量下降、重大節(jié)日免收小型客車高速公路通行費(fèi)等因素的影響，高速公路車輛通行費(fèi)收入出現(xiàn)減收，一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大。2012年，有8個(gè)省本級(jí)通過(guò)舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個(gè)省本級(jí)高速公路債務(wù)的借新還舊率超過(guò)50%，3個(gè)省本級(jí)已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（四）部分取消收費(fèi)地區(qū)的政府還貸二級(jí)公路債務(wù)償還面臨較大壓力。

截至2012年底，在2011年底前已取消收費(fèi)的15個(gè)省份中，12個(gè)省本級(jí)和9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)負(fù)責(zé)償還的政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額1311.61億元，比2010年增加423.93億元，增長(zhǎng)47.76%。2012年，有6個(gè)省本級(jí)和1個(gè)市本級(jí)通過(guò)舉借新債償還政府還貸二級(jí)公路債務(wù)170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個(gè)市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)已出現(xiàn)逾期債務(wù)31.09億元。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（五）一些地方通過(guò)信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。

隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

(六)融資平臺(tái)公司退出管理不到位，部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)。

(七)債務(wù)制度不夠完善，債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范。

第四講

我們?cè)撛趺崔k

一、國(guó)外地方政府債務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外地方政府主要從事前規(guī)則、事中監(jiān)督、事后危機(jī)處理機(jī)制三個(gè)方面對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的。

（一）事前規(guī)則

國(guó)外地方政府進(jìn)行事前監(jiān)管的事前規(guī)則主要包括“黃金法則”和信用評(píng)級(jí)。

“黃金法則”即只允許地方政府為資本性的項(xiàng)目舉債、禁止借債彌補(bǔ)經(jīng)常性支出的赤字。在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，“黃金法則”通常通過(guò)平衡預(yù)算規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。如：在美國(guó)，所有地方政府都要求平衡預(yù)算；在德國(guó)，地方政府僅可因投資目的而舉債；在西班牙，短期借貸只可用于現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的需求，長(zhǎng)期只可用于公共投資項(xiàng)目。

國(guó)外很多國(guó)家要求地方政府在進(jìn)入市場(chǎng)融資前必須獲得信用評(píng)級(jí)。

除了“黃金法則”和信用評(píng)級(jí)，地方政府進(jìn)行債務(wù)監(jiān)管的事前規(guī)則還包括財(cái)政和債務(wù)信息的透明化以及禁止中央政府為地方政府的債務(wù)兜底。

（二）事中監(jiān)督

國(guó)外地方政府主要是通過(guò)中期預(yù)算和建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系來(lái)控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的。

經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府債務(wù)危機(jī)在發(fā)生前總是有征兆的。因此建立一個(gè)地方債務(wù)預(yù)警體系有助于監(jiān)督地方政府的財(cái)政運(yùn)行狀況并預(yù)測(cè)可發(fā)生的債務(wù)危機(jī)。

建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體系，需要從以下幾方面著手：①建立科學(xué)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量方法；②建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系；③以中期核算框架制度規(guī)范地方債務(wù)行為，控制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）事后危機(jī)處理機(jī)制

地方政府債務(wù)危機(jī)主要通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)處理：司法程序和行政干預(yù)。司法程序主要依靠法院決定債務(wù)的清償和重組，行政干預(yù)主要由上級(jí)政府作為債務(wù)清償和重組的決策者。

國(guó)外學(xué)者Liu和Waibel（2008）把地方債務(wù)的事后危機(jī)處理機(jī)制歸納為三個(gè)部分：第一部分是定義地方債務(wù)危機(jī)處理的觸發(fā)機(jī)制，也就是明確在什么情況下開(kāi)始實(shí)施事前規(guī)定的處理地方債務(wù)危機(jī)的一系列措施；第二部分是調(diào)整地方財(cái)政的措施，其核心是把地方政府的收入和支出匹配起來(lái)，把地方政府的舉債規(guī)模和它的還債能力匹配起來(lái)；第三部分是協(xié)調(diào)債務(wù)人和債權(quán)人的談判，包括進(jìn)行必要的債務(wù)重組等。

另外，地方政府也可以通過(guò)購(gòu)買債券保險(xiǎn)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)。

二、認(rèn)識(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的破壞性

90年代的俄羅斯債務(wù)危機(jī)

2008年的美國(guó)金融危機(jī)

三、規(guī)范投融資行為

明確投資目標(biāo)

防范道德風(fēng)險(xiǎn)

四、加強(qiáng)預(yù)算管理

財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

分稅制下的轉(zhuǎn)移支付制度的完善

利用好部門預(yù)算

五、利用好金融市場(chǎng)

地方政府融資與貨幣市場(chǎng)

同業(yè)拆借、票據(jù)貼現(xiàn)和承兌市場(chǎng)、短期政府債券市場(chǎng)（短期融資券與中期票據(jù)）、證券回購(gòu)市場(chǎng)

地方政府融資與資本市場(chǎng)

股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、基金市場(chǎng)、信貸市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、資產(chǎn)證券化市場(chǎng)

六、直接融資模式

股權(quán)融資

私募股權(quán)融資和公募股權(quán)融資

債券融資

發(fā)行地方政府債券，列入省級(jí)預(yù)算

城投公司或公用事業(yè)公司通過(guò)證券化融資，如南京城建污水處理收費(fèi)資產(chǎn)證券化融資

發(fā)行城投債券

七、間接融資模式

政策性銀行信貸融資

商業(yè)銀行信貸融資（目前禁止）

非銀行金融機(jī)構(gòu)借入

租賃融資

信托融資

第五講

PPP模式與公共項(xiàng)目財(cái)政投資的轉(zhuǎn)型

一、PPP模式——一種傳統(tǒng)、兩項(xiàng)革命

所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社會(huì)資本的合作關(guān)系。政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。

PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過(guò)特許權(quán)安排掌握項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險(xiǎn)分散；私人部門對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全程參與，其獲益途徑可以來(lái)自于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和特許權(quán)實(shí)施，也可以通過(guò)獲得與項(xiàng)目不相關(guān)的其它公共資源（例如：稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等）來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此，PPP模式有效解決了財(cái)政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時(shí)在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險(xiǎn)。

一、PPP模式——一種傳統(tǒng)、兩項(xiàng)革命

傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的資金來(lái)源限于公共財(cái)政，民間資本只能通過(guò)信貸、置換等資本運(yùn)作的方式介入。導(dǎo)致效率低下，管理乏力，政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。

PPP模式實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目操作兩個(gè)方面的革命：

（1）公共項(xiàng)目融資模式從傳統(tǒng)的信用融資向項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)變。

（2）公共物品及服務(wù)的供給從傳統(tǒng)的政府購(gòu)買向私人資本對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域合理參與轉(zhuǎn)變。

二、PPP模式推動(dòng)公共項(xiàng)目財(cái)政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（一）PPP模式與政府事權(quán)、支出責(zé)任劃分

PPP模式下，財(cái)政投資事權(quán)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，并且通過(guò)產(chǎn)權(quán)安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，而支出責(zé)任則是以項(xiàng)目公共目標(biāo)為基礎(chǔ)，各級(jí)財(cái)政通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的參與（包括多級(jí)財(cái)政共同參與）履行事權(quán)。如此，PPP模式真正做到了產(chǎn)權(quán)清晰，風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配，能夠有效調(diào)動(dòng)地方與中央的兩個(gè)積極性。

二、PPP模式推動(dòng)公共項(xiàng)目財(cái)政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（二）PPP模式與預(yù)算管理

（1）PPP模式可以成為財(cái)政投資預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)量的基礎(chǔ)。

（2）PPP模式可以成為財(cái)政投資預(yù)算跨年度試算平衡的基礎(chǔ)。

（3）PPP模式對(duì)實(shí)施財(cái)政余額管理是一種有益推動(dòng)。

二、PPP模式推動(dòng)公共項(xiàng)目財(cái)政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（三）PPP模式與政府負(fù)債模式及宏觀調(diào)控

從債務(wù)關(guān)系來(lái)看，政府負(fù)債轉(zhuǎn)向間接的有限負(fù)債。通過(guò)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的SPV，PPP使政府債務(wù)義務(wù)多了一道屏障；通過(guò)政府對(duì)項(xiàng)目的有限擔(dān)保，PPP模式保證了政府債務(wù)存量更多地表現(xiàn)為有限（或有）負(fù)債；

另一方面，從債務(wù)融資來(lái)看，政府負(fù)債轉(zhuǎn)向直接公共融資。

二、PPP模式推動(dòng)公共項(xiàng)目財(cái)政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（四） PPP模式應(yīng)用于公共項(xiàng)目領(lǐng)域，有利增進(jìn)公共福利。

其一，相對(duì)于政府而言，市場(chǎng)在公共項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中更接近和了解，并能有效實(shí)現(xiàn)居民公共需要。

其二，PPP模式下，公共項(xiàng)目在投資引入、運(yùn)行管理和成本收益方面，都面臨來(lái)自市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，公共項(xiàng)目的決策與經(jīng)營(yíng)效率都將大幅提升，這是公共福利增進(jìn)的重要途徑。

三、PPP模型圖

四、什么類型的項(xiàng)目適合做PPP

五、PPP項(xiàng)目涉及的主要問(wèn)題

六、PPP操作流程

細(xì)節(jié)1---篩選與交易機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

細(xì)節(jié)2——合作機(jī)構(gòu)的選擇

細(xì)節(jié)3——項(xiàng)目公司組建

必須掌握的技巧

學(xué)會(huì)參股

學(xué)會(huì)控股

（一）辨機(jī)理，會(huì)參股，不以金錢論英雄

某甲個(gè)人擁有一個(gè)企業(yè)，經(jīng)營(yíng)狀況良好，現(xiàn)有乙和丙二人要求入股，共同組成一個(gè)新公司，注冊(cè)資本為1000萬(wàn)元。經(jīng)多次協(xié)商，甲實(shí)際出資500萬(wàn)元，乙實(shí)際出資400萬(wàn)元，丙實(shí)際出資350萬(wàn)元，從而獲得的在新公司中甲、乙和丙的股權(quán)比例分別為50％、30％和20％。

請(qǐng)確認(rèn)注冊(cè)資本和實(shí)收資本的數(shù)額。

股權(quán)分析

資本運(yùn)營(yíng)啟示錄——參股謀略

不以金錢論英雄

關(guān)注價(jià)值！

（二）巧計(jì)謀，善控股，不以股權(quán)論英雄

資本運(yùn)營(yíng)啟示錄——學(xué)會(huì)控股

以小博大

不以股權(quán)論城池

不求所有，但求擁有

細(xì)節(jié)4——項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)

細(xì)節(jié)五——融資安排

七、PPP的若干模式

BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）

BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）

BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交）

TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）

BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）

1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

八、北京地鐵4號(hào)線案例

 北京地鐵4號(hào)線是我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡(jiǎn)稱“京投公司”）具體實(shí)施。2011年，北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司和天津理工大學(xué)按國(guó)家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行了專題評(píng)價(jià)研究。評(píng)價(jià)認(rèn)為，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目順應(yīng)國(guó)家投資體制改革方向，在我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實(shí)施市場(chǎng)化PPP融資模式，有效緩解了當(dāng)時(shí)北京市政府投資壓力，實(shí)現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)主體多元化突破，形成同業(yè)激勵(lì)的格局，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實(shí)際情況分析，4號(hào)線應(yīng)用PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)已取得階段性成功，項(xiàng)目實(shí)施效果良好。

北京地鐵4號(hào)線的PPP模式

4號(hào)線PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖

北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目招商組織架構(gòu)

票價(jià)補(bǔ)償和返還機(jī)制

4號(hào)線的監(jiān)管體系

九、PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配

主要涉及政府擔(dān)保、調(diào)價(jià)機(jī)制和特許期調(diào)整這三個(gè)決策問(wèn)題。第一，對(duì)于如何確定項(xiàng)目中財(cái)政投資和擔(dān)保最優(yōu)規(guī)模及比例，如何實(shí)現(xiàn)連續(xù)投入的動(dòng)態(tài)管理，以及通過(guò)合理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移加強(qiáng)激勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)投入。第二，公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)問(wèn)題尤為復(fù)雜。第三，項(xiàng)目中的財(cái)政資金和特許權(quán)等公共資源，形成繁雜的有形、無(wú)形資產(chǎn)，甚至是商譽(yù)資產(chǎn)，其評(píng)估和定價(jià)具有相當(dāng)難度，合理確定特許權(quán)配置和特許期調(diào)整是關(guān)鍵所在。

（二）監(jiān)管與市場(chǎng)自律的銜接

PPP模式面臨一些特殊問(wèn)題，例如公共利益和市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)，價(jià)格管制與公平競(jìng)爭(zhēng)兼容，項(xiàng)目退出市場(chǎng)以及主體退出項(xiàng)目時(shí)的平穩(wěn)性等等，總體來(lái)看，無(wú)非是監(jiān)管與市場(chǎng)自律的銜接問(wèn)題，包括價(jià)格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、退出監(jiān)管和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)監(jiān)管等在內(nèi)的全方位立體監(jiān)督管理。

（三）公共利益與有限政府建設(shè)

有限政府如何通過(guò)市場(chǎng)化的PPP模式項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供。