從善意出發(fā)也應(yīng)避免不良結(jié)果——嚴(yán)格預(yù)算與“年底突擊花錢(qián)”現(xiàn)象

在我寫(xiě)這篇文章的時(shí)候，時(shí)間已經(jīng)快到年底了，各預(yù)算單位年底突擊花錢(qián)的事情又多起來(lái)了。此類(lèi)問(wèn)題年年重復(fù)出現(xiàn)，但是年年也解決不了。簡(jiǎn)單說(shuō)是因?yàn)樯霞?jí)要考核機(jī)關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率，有時(shí)還要排名。此外，上級(jí)為了統(tǒng)一資金調(diào)配，要將年底單位賬上的預(yù)算資金余額返還國(guó)庫(kù)。因此，下級(jí)單位每年從11月份開(kāi)始，就會(huì)出現(xiàn)突擊花錢(qián)的現(xiàn)象。

　　從表面上看，問(wèn)題出在下級(jí)預(yù)算單位，但從本質(zhì)上看，問(wèn)題的根源還是出在上級(jí)預(yù)算制度的設(shè)計(jì)。

　　一、下級(jí)預(yù)算單位為什么要年底突擊花錢(qián)？

　　原因主要有兩個(gè)：第一，我們絕大多數(shù)下級(jí)單位使用預(yù)算資金都是很節(jié)約的，因?yàn)轭A(yù)算撥付下來(lái)的經(jīng)費(fèi)很不容易，下級(jí)單位財(cái)務(wù)都會(huì)精打細(xì)算。每年到了11月份，還有兩個(gè)月本年年度預(yù)算項(xiàng)目就應(yīng)該結(jié)束了，如果賬上還剩余不少錢(qián)，特別當(dāng)預(yù)算執(zhí)行比例達(dá)不到70%時(shí)，這就成了問(wèn)題。從一方面說(shuō)，應(yīng)該肯定下級(jí)預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)是非常節(jié)約的；但是從另一方面說(shuō)，這也說(shuō)明該單位領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算執(zhí)行力比較差。當(dāng)上級(jí)將下屬單位預(yù)算執(zhí)行率排名公布出來(lái)后，不達(dá)標(biāo)預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)感到臉上無(wú)光。為了保證預(yù)算執(zhí)行率達(dá)標(biāo)，下級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)會(huì)催促財(cái)務(wù)突擊花錢(qián)，爭(zhēng)取達(dá)標(biāo)，不至于排名墊底。

　　第二，按照上級(jí)有關(guān)規(guī)定，預(yù)算單位賬上剩余資金年底將調(diào)回國(guó)庫(kù)，由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配使用。如果事情到此就算告一段落，下級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)們還是可以接受的。但是本年度調(diào)回國(guó)庫(kù)的余款數(shù)額，將會(huì)影響到來(lái)年預(yù)算下?lián)苜Y金的數(shù)額。這樣問(wèn)題就嚴(yán)重了。因?yàn)樯霞?jí)在審批來(lái)年預(yù)算時(shí)，看到去年預(yù)算都花不完，來(lái)年就不會(huì)給那么多錢(qián)了。為了保證來(lái)年預(yù)算額度不減，或者還希望增加的話(huà)，下級(jí)單位就必須有一個(gè)很高的預(yù)算執(zhí)行率，為此，不惜采用年底突擊花錢(qián)的方式，也要把賬上的錢(qián)盡量都花出去，這樣才好跟上級(jí)申請(qǐng)來(lái)年較多的預(yù)算額度。

　　二、為什么下級(jí)單位賬上會(huì)有花不完的錢(qián)？

　　原因很復(fù)雜，我主要?dú)w納為以下六個(gè)：

　　第一，錢(qián)省著花的結(jié)果。按照建立節(jié)約型機(jī)關(guān)的原則使用預(yù)算，就要節(jié)約每一分錢(qián)。能不花的錢(qián)不花，一分錢(qián)掰兩半花。節(jié)約之后，必然會(huì)節(jié)省下來(lái)一些預(yù)算款項(xiàng)。年年有余是好事，也符合我國(guó)歷史傳統(tǒng)文化。假如某個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)“不會(huì)過(guò)日子”，花錢(qián)大手大腳，如果時(shí)間還沒(méi)有到年底，常規(guī)預(yù)算經(jīng)費(fèi)都花光了，剩下幾個(gè)月的日常運(yùn)行拿什么來(lái)保障？例如，水電費(fèi)拿什么來(lái)交？遇到緊急情況需要用錢(qián)時(shí)，又到哪里去找錢(qián)？政府機(jī)關(guān)和公共事業(yè)單位不允許向商業(yè)銀行借款，因此如果單位賬上沒(méi)有錢(qián)，不交水費(fèi)電費(fèi)的話(huà)，水務(wù)局和供電局可以停水停電，那么這個(gè)單位就得關(guān)門(mén)。

　　第二，預(yù)算下?lián)芤残枰欢〞r(shí)間。每年報(bào)預(yù)算的時(shí)間，是在本年度的11月份前后。常規(guī)預(yù)算實(shí)際撥付到單位賬上通常是在來(lái)年的第一季度，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算到賬時(shí)間一般情況下會(huì)更晚。因?yàn)閲?guó)家的預(yù)算草案要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)，人大每年3月初開(kāi)會(huì)，人大會(huì)結(jié)束時(shí)就是3月中旬了。具體預(yù)算分配計(jì)劃再經(jīng)過(guò)財(cái)政部到其他主管部門(mén)，如教育部，就是從財(cái)政部到教育部，教育部財(cái)政司再下?lián)艿礁咝＃瑢?zhuān)項(xiàng)預(yù)算到高校財(cái)務(wù)處賬上的時(shí)間，差不多就是4-5月份，有時(shí)還要更晚。因?yàn)槿绻龅接?jì)劃調(diào)整，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算下?lián)艿臅r(shí)間就會(huì)等到調(diào)整之后，才能下?lián)艿礁咝Ｙ~上。高校夏天放暑假，如果預(yù)算下?lián)芡砹耍s上放暑假，執(zhí)行的時(shí)間可能還會(huì)再晚一些時(shí)間。可見(jiàn)下級(jí)單位執(zhí)行預(yù)算的時(shí)間是十分緊張的。但是在教育部預(yù)算執(zhí)行情況考核時(shí)，高校領(lǐng)導(dǎo)們不敢抱怨，唯恐上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)“連花錢(qián)都不會(huì)嗎？”

　　第三，集中采購(gòu)招標(biāo)也需要一定時(shí)間。按照預(yù)算規(guī)定，購(gòu)買(mǎi)辦公用品款項(xiàng)達(dá)到一定數(shù)額時(shí)，就需要通過(guò)集中采購(gòu)招標(biāo)程序辦理。履行招標(biāo)程序需要時(shí)間，短則十幾天，長(zhǎng)則幾個(gè)月不等。上級(jí)在考核預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，通常也不考慮履行招標(biāo)程序需要的時(shí)間，好像預(yù)算單位花錢(qián)也像個(gè)人在網(wǎng)上購(gòu)物那樣方便。評(píng)標(biāo)專(zhuān)家隊(duì)伍人數(shù)是有限的，專(zhuān)家們的工作時(shí)間也是有限的。然而，各單位預(yù)算招標(biāo)的項(xiàng)目越來(lái)越多，招標(biāo)工作也越來(lái)越繁重，招標(biāo)單位多了，需要排隊(duì)，排隊(duì)也需要時(shí)間。招標(biāo)排隊(duì)的單位越多，招標(biāo)項(xiàng)目越多，需要時(shí)間也越長(zhǎng)。但是預(yù)算執(zhí)行時(shí)間卻是固定的，因此招標(biāo)排隊(duì)時(shí)間越長(zhǎng)，留給預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間也就越短，預(yù)算執(zhí)行率也會(huì)受到影響的。

　　第四，預(yù)算用途本身也有限制。事業(yè)單位常規(guī)預(yù)算用途通常是扣除人吃馬喂外，在保障運(yùn)行方面的用途，例如，會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、資料費(fèi)、辦公費(fèi)、辦公設(shè)備和辦公耗材費(fèi)用等。現(xiàn)在反對(duì)“文山會(huì)海”，出差報(bào)銷(xiāo)規(guī)定也很?chē)?yán)格，資料費(fèi)范圍也有嚴(yán)格限制，辦公設(shè)備折舊周期多數(shù)情況下也不可能在預(yù)算年度內(nèi)就能歸零，辦公耗材費(fèi)用也必須在合理范圍之內(nèi)。綜上所述，預(yù)算用途都是比較固定的，而且多年穩(wěn)定，變化不大。但是現(xiàn)在信息化社會(huì)和電子科技進(jìn)步速度加快了，辦公信息化不但進(jìn)程加快，而且范圍更廣泛了。現(xiàn)在保障運(yùn)行經(jīng)費(fèi)越來(lái)越多地要使用在電費(fèi)、手機(jī)通訊費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)、軟件更新費(fèi)、無(wú)形資產(chǎn)費(fèi)等上面。這些費(fèi)用逐年增加，但是在預(yù)算科目上，這些并不是重點(diǎn)，甚至還不是獨(dú)立預(yù)算大類(lèi)科目。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，甚至不得不并入其他子項(xiàng)目處理。這也對(duì)預(yù)算執(zhí)行帶來(lái)越來(lái)越多的不便利。

　　舉一個(gè)具體例子，現(xiàn)在大多數(shù)單位“私車(chē)公用”過(guò)程中發(fā)生的停車(chē)費(fèi)、加油費(fèi)和過(guò)路費(fèi)等都由個(gè)人支付。如果這種情況是偶然為之，也未嘗不可。但是如果成為常態(tài)，這部分由個(gè)人墊付的經(jīng)費(fèi)也會(huì)節(jié)省單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)，到了年底必然會(huì)增加單位賬上預(yù)算余額。我在某地調(diào)研時(shí)，還遇到過(guò)一個(gè)極端的例子：某政府機(jī)關(guān)在下鄉(xiāng)扶貧時(shí)，私車(chē)公用，不幸的是，在行駛途中發(fā)生重大交通事故，造成車(chē)毀人亡。單位在辦理善后時(shí)，除保險(xiǎn)公司賠償外，其他方面發(fā)生的費(fèi)用，單位不能動(dòng)用預(yù)算公款，因此不得不動(dòng)員單位全體工作人員捐款解決。類(lèi)似這種情況，雖然合法，卻不合情，也不合理。我在調(diào)研時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)和其他工作人員都迫切呼吁上級(jí)盡快出臺(tái)一個(gè)合法，又合乎情理的辦法，因?yàn)闉榱瞬挥绊懝珓?wù)，私車(chē)公用的情況還在繼續(xù)。 

　　第五，現(xiàn)在的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度滯后于電子支付的發(fā)展，越來(lái)越多的支付可能沒(méi)有紙質(zhì)發(fā)票和紙上財(cái)務(wù)公章，而是電子證據(jù)和數(shù)字簽章。這些已經(jīng)不算新發(fā)生的情況，在現(xiàn)有財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度上尚未被認(rèn)可。實(shí)際情況是，要再退回到紙質(zhì)打印證明和簽章才能被財(cái)務(wù)接受。

　　第六，還有一些在邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層單位，那里沒(méi)有公共交通，只能使用民間交通工具，因而沒(méi)有正規(guī)車(chē)票，也沒(méi)有正式住宿場(chǎng)所的發(fā)票，只能拿到收據(jù)和白條，回來(lái)不能在單位財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)。公務(wù)雖然辦理了，但沒(méi)有發(fā)生公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，都是個(gè)人墊付的，所以節(jié)省了單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)。這樣類(lèi)似的情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層每天都在發(fā)生，如果將全國(guó)此類(lèi)情況匯總起來(lái)，每年節(jié)省下來(lái)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)總額也是十分驚人的。

　　三、“年底突擊花錢(qián)”與“創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)”的目標(biāo)矛盾

　　2005年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)重點(diǎn)工作通知》，并對(duì)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)工作進(jìn)行了部署。2012年國(guó)務(wù)院頒布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第一條中規(guī)定了建立節(jié)約型機(jī)關(guān)的要求。2013年中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的第一條規(guī)定：“為了進(jìn)一步弘揚(yáng)艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)，推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)規(guī)定，制定本條例。”2017年黨的十九大報(bào)告中提出了“創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)”的號(hào)召。所以無(wú)論從建立節(jié)約型社會(huì)，還是創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)，黨和政府都要求公共預(yù)算的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位必須節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)。在這樣連續(xù)十幾年的號(hào)召節(jié)約政策和法律法規(guī)的大背景下，公共預(yù)算單位年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象，顯然是與建立節(jié)約型社會(huì)和創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)相矛盾的，盡管單位領(lǐng)導(dǎo)各有苦衷，但是拿到桌面上來(lái)，怎么也是說(shuō)不過(guò)去。

　　我國(guó)是崇尚“年年有余”的文化傳統(tǒng)的社會(huì)，年底突擊花錢(qián)也與我國(guó)文化傳統(tǒng)相悖，這樣做的單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)工作人員心里也并不好受。如果上級(jí)只考慮到預(yù)算資金余額年底統(tǒng)一調(diào)配使用，不考慮到由此引起的年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象，那原來(lái)的“正確”制度設(shè)計(jì)就要打折扣了。這就好像我國(guó)中醫(yī)所說(shuō)的“治一經(jīng)，損一經(jīng)”，在道理上是一樣的。我們不能苛求十全十美的政策，但可以分析怎樣進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，可以實(shí)現(xiàn)利大弊小的結(jié)果。

　　四、預(yù)算中的運(yùn)行費(fèi)用的巨大浪費(fèi)

　　為了作這個(gè)研究，我將單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)分為硬件費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用。硬件費(fèi)用是指使用在辦公用房，公務(wù)用車(chē)和辦公用品等硬件上的費(fèi)用，運(yùn)行費(fèi)用是指使用在水、電、風(fēng)（含北方冬季供暖）等方面的費(fèi)用。我之所以做這樣分類(lèi)，是因?yàn)檫\(yùn)行費(fèi)用有較大的彈性。例如，北方遇到暖冬時(shí)，分散供暖單位的燃料費(fèi)就可以節(jié)省一些，例如，我在研究中了解到，2018年冬天寒流來(lái)的比往年要晚，同在華北區(qū)域的北京和天津，供暖時(shí)間相差好幾天，晚供暖的北京市當(dāng)然還有空氣質(zhì)量方面的考慮，但是北京市比天津市晚供暖數(shù)日，就會(huì)比天津市要節(jié)省很多燃?xì)赓M(fèi)，盡管北京市在同期室外氣溫低于天津市。

　　在同城的不同獨(dú)立供暖的兩個(gè)單位相比，晚供暖的單位，比早供暖單位節(jié)省數(shù)百萬(wàn)燃?xì)赓M(fèi)。同城規(guī)模相當(dāng)?shù)募滓覂蓚€(gè)單位，甲單位能夠及時(shí)修理好長(zhǎng)流水的水龍頭，便可以節(jié)省水費(fèi)。甲單位又能消除長(zhǎng)明燈，做到隨手關(guān)燈，還能做到夏天無(wú)人的空房間不開(kāi)空調(diào)，一年之后，甲單位便可以節(jié)省大量的電費(fèi)。乙單位在運(yùn)行費(fèi)用方面管理不嚴(yán)，領(lǐng)導(dǎo)不重視，工作人員消極應(yīng)付，大家都抱著“花公家的錢(qián)不心疼”的態(tài)度，乙單位一個(gè)財(cái)政年度需要支付的水費(fèi)和電費(fèi)就會(huì)比甲單位高很多。可見(jiàn)乙單位工作并沒(méi)有多做，但運(yùn)行費(fèi)用卻提高了，這只能是浪費(fèi)的結(jié)果。

　　政府機(jī)關(guān)和國(guó)有事業(yè)單位（含高校）辦公室、會(huì)議室和教室等照明和空調(diào)的電費(fèi)，比居民家庭同等面積的照明和空調(diào)電費(fèi)要高出數(shù)倍之多。我引用兩個(gè)例子來(lái)說(shuō)明：一個(gè)是高校浪費(fèi)電的情況。例如，羅永健、楊鈴鈴、溫玉婷對(duì)北京市13所高校進(jìn)行的問(wèn)卷和實(shí)地調(diào)查,對(duì)高校用電浪費(fèi)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析,保守估算,北京市高校每年在用電上至少浪費(fèi)6534.1萬(wàn)元。[1]

　　另一個(gè)是政府機(jī)關(guān)浪費(fèi)電的情況。在北京的國(guó)家機(jī)關(guān)人均年耗電3072.5度，公共建筑耗電量是普通建筑的5倍。國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑年耗電量約占全國(guó)城鎮(zhèn)總耗電量的22%，每平方米年耗電量是普通居民住宅的10—20倍。北京的大型公共建筑每單位平方米年耗電量在50度到300度之間，這個(gè)數(shù)字較普通建筑要高出3到5倍。[2]

　　上述兩種情況都可以用“公地悲劇”理論來(lái)解釋?zhuān)琜3]不需要我在此贅述。我國(guó)古代民間有許多教人勤儉節(jié)約的民諺，例如，“細(xì)水長(zhǎng)流，油鹽不愁”。再如，“不可吃光花凈，爭(zhēng)取年年有余”。我國(guó)古代文獻(xiàn)記載，也有許多教人勤儉的名句，如三國(guó)時(shí)的諸葛亮說(shuō)過(guò)：“靜以修身,儉以養(yǎng)德”。唐代白居易有著名的詩(shī)句:“奢者狼藉儉者安，一兇一吉在眼前”。清代清初朱柏廬所著的《朱子治家格言》中有“一粥一飯，當(dāng)思來(lái)之不易；半絲半縷，恒念物力維艱”等。這些民諺和名言中所教的對(duì)象主要是個(gè)人，而不是機(jī)構(gòu)。

　　現(xiàn)在關(guān)于經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)章制度，調(diào)整的對(duì)象是法人機(jī)構(gòu)，而不是個(gè)人，如機(jī)關(guān)和高校等。現(xiàn)在的政府機(jī)關(guān)和高校中的工作人員如果不能自覺(jué)節(jié)約用電，那么機(jī)關(guān)和高校要付的電費(fèi)非常多，一點(diǎn)不比購(gòu)買(mǎi)硬件公用品的費(fèi)用少。但是我們的規(guī)定還沒(méi)有對(duì)機(jī)關(guān)和高校工作人員節(jié)電的規(guī)定，都是對(duì)單位機(jī)構(gòu)的規(guī)定，就會(huì)出現(xiàn)“公地悲劇”的結(jié)果。

　　五、為什么運(yùn)行費(fèi)用管不住？

　　運(yùn)行費(fèi)用也有上限，因?yàn)閱挝豢傤A(yù)算是封頂?shù)摹挝回?cái)務(wù)也會(huì)告知領(lǐng)導(dǎo)，一年人吃馬喂大概需要多少錢(qián)，這是單位維持正常運(yùn)行滿(mǎn)打滿(mǎn)算的費(fèi)用，通常不太可能超支。但是即便如此，當(dāng)人們看到調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)人均用電比同城居民人均用電高5倍，個(gè)別機(jī)關(guān)甚至還更高，人們就會(huì)質(zhì)疑：這還怎么創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)，怎么在國(guó)家綠色發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮表率作用？

　　從現(xiàn)在的規(guī)定看，只要運(yùn)行費(fèi)用在預(yù)算總額之內(nèi)沒(méi)有超出，那么該單位執(zhí)行預(yù)算就沒(méi)有毛病。但是預(yù)算范圍內(nèi)的運(yùn)行費(fèi)用（如電費(fèi)）超出普通人能夠接受的程度，就算預(yù)算本身沒(méi)有問(wèn)題，所有預(yù)算都是經(jīng)過(guò)上級(jí)嚴(yán)格審批的，但是這樣的預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)浪費(fèi)的后果，也說(shuō)不過(guò)去，說(shuō)明預(yù)算執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)出現(xiàn)了問(wèn)題。

　　問(wèn)題之一，如果預(yù)算余額到期劃歸國(guó)庫(kù)，機(jī)關(guān)單位自己不能留在賬上，那么能在規(guī)定期限內(nèi)將預(yù)算余額全部花干凈，就既可以獲得預(yù)算執(zhí)行效率良好的排名，又不會(huì)因?yàn)橛囝~問(wèn)題影響來(lái)年預(yù)算額度。這就是現(xiàn)在的政府機(jī)關(guān)和國(guó)有事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)，以及在此之下的單位領(lǐng)導(dǎo)的思維方式。在這種思維方式指導(dǎo)下，預(yù)算內(nèi)能節(jié)省的錢(qián)也不要節(jié)省，因?yàn)槭∠聛?lái)后，花不掉反而成了問(wèn)題。

　　問(wèn)題之二，預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用節(jié)約與不節(jié)約，后果不但沒(méi)有差別，反而節(jié)約省下來(lái)的錢(qián)卻會(huì)成為問(wèn)題，并且還要被劃走，而且預(yù)算執(zhí)行的百分比也不如全部花光更高，更是會(huì)影響排名。這種制度設(shè)計(jì)，其實(shí)是在懲罰預(yù)算執(zhí)行中的真正的不作為、消極懶惰的人時(shí)，也懲罰了節(jié)約的人。后者并不是預(yù)算制度設(shè)計(jì)的初衷。

　　問(wèn)題之三，現(xiàn)在的輿論習(xí)慣上將不節(jié)約的行為與宏大目標(biāo)相聯(lián)系，如反對(duì)貪污浪費(fèi)、又如綠色發(fā)展等，或者也像我本人那樣，將不節(jié)約與個(gè)人道德修養(yǎng)相聯(lián)系。盡管這兩種聯(lián)系都沒(méi)有錯(cuò)，但是都沒(méi)有在制度設(shè)計(jì)上落實(shí)到位。道德方面提倡的節(jié)約，只能停留在人們精神層面上的動(dòng)員。精神層面的動(dòng)員是重要的，但是如果沒(méi)有行動(dòng)方面鼓勵(lì)措施，最終還是難以產(chǎn)生良好的效果。

　　六、結(jié)論與建議

　　2005年6月27日，中央第23次集體學(xué)習(xí)“國(guó)際能源資源形勢(shì)和我國(guó)能源資源戰(zhàn)略”，胡錦濤指出：“節(jié)約能源資源，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的路子，是堅(jiān)持和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是關(guān)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局的重大問(wèn)題”。同年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)重點(diǎn)工作通知》，并對(duì)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)工作進(jìn)行了部署。

　　2007年修訂了1997年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，該法第四條規(guī)定：“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)家庭、每個(gè)單位。”

　　2008年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《節(jié)能減排工作安排的通知》，在實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排約束性目標(biāo)的關(guān)鍵的一年，要求各級(jí)政府部門(mén)必須下更大決心，花更大力氣，打好節(jié)能減排攻堅(jiān)戰(zhàn)，務(wù)求使節(jié)能減排工作取得突破性進(jìn)展。其中提出的12項(xiàng)具體節(jié)能減排，第12項(xiàng)就是組織開(kāi)展“節(jié)能減排全民行動(dòng)”。

　　2012年黨的十八大報(bào)告中，提出“到2020年,資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展”。

　　2013年中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》。

　　2017年，黨的十九大報(bào)告對(duì)各級(jí)政府提出要求“在綠色發(fā)展進(jìn)程中，創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)”。

　　回顧這些黨和政府政策，可謂是三令五申，各級(jí)政府機(jī)關(guān)和公共預(yù)算事業(yè)單位的預(yù)算制度設(shè)計(jì)，不應(yīng)該沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)整落實(shí)，而依然是老樣子，滿(mǎn)足于執(zhí)行預(yù)算到位，而缺乏鼓勵(lì)節(jié)約的措施，這是不符合十九大報(bào)告的要求。

　　我的建議是：在預(yù)算管理制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)出臺(tái)新的鼓勵(lì)節(jié)約政策，盡快制定新的規(guī)定：機(jī)關(guān)單位和國(guó)有事業(yè)單位今年同去年相比，節(jié)約的運(yùn)行費(fèi)用，如電費(fèi)和水費(fèi)及供暖費(fèi)等，可以留歸政府各級(jí)機(jī)關(guān)和公有預(yù)算事業(yè)單位的賬上，來(lái)年繼續(xù)使用，不作為預(yù)算經(jīng)費(fèi)余額劃歸國(guó)庫(kù)統(tǒng)一調(diào)配。